В новой концепции развития региональной политики в РФ усиливается роль президентских полпредов

Уже первые указы президента России Дмитрия Медведева развеяли миф, активно обсуждавшийся в период смены президентов в России. Сразу после инаугурации Медведев снова назначил семерых полпредов в федеральных округах. Разговоры о том, что система полпредов изжила себя, а в перспективе их заменят некие «супергубернаторы», которые получат хозяйственные рычаги управления значительными территориями, теряют актуальность на ближайшее время. Тем более что 17 июня Общественным советом при Минрегионе России в целом одобрен проект Концепции совершенствования региональной политики в РФ. В этом документе, обсуждавшемся под председательством бывшего президентского полпреда, а ныне министра Дмитрия Козака, содержатся предложения, способные значительно усилить роль президентских «глаз и ушей» в регионах.

Ожидания

Если новая концепция региональной политики в России, которую продвигает министр Дмитрий Козак (справа), будет утверждена на высшем уровне, главе Красноярского края Александру Хлопонину (слева) никогда не стать «супергубернатором«. Фото Михаила ПЕРИКОВА

В мае 2000-го, когда Владимир Путин впервые поставил семерых полпредов над губернаторами, никто не знал, что ждать от этих новых, как их называли, «генерал-губернаторов». Известие было встречено властями регионов на грани тайной паники. Но за прошедшие годы между полпредами и губернаторами повсеместно установились неофициальные границы влияния. А реально территориями, как и прежде, управляют губернаторы, разобравшиеся, что с полпредами в каких-то вопросах лучше дружить, а в каких-то можно и «через голову» обратиться в Москву, где вокруг Кремля бродят люди, многие из которых оказываются влиятельнее президентских эмиссаров в округах. Даже в важнейшем для губернаторов вопросе о наделении властью — невзирая на то что по закону именно полпред представляет в администрацию президента список кандидатур, — возможности полпреда не безграничны. Они исчерпали кредит страха осторожных чиновников, как былинный богатырь, обладающий силушкой, но все никак не имеющий повода ее проявить и разгуляться.

Поэтому разговоры о том, что полпредов сменят некие «супергубернаторы», возникли не на ровном месте. Например, в апреле близкая власти газета «Известия» уверенно предполагала появление «супергубернаторов», которые будут совмещать руководство территориями с постами в правительстве Владимира Путина и в ранге замминистров Минрегионразвития курировать некие сферы и направления. Однако, вопреки ожиданиям, никого из губернаторов пока в правительство не позвали. А президент Дмитрий Медведев, напротив, снова назначил полпредов одним из первых своих указов.

Очевидно, что молодой президент желает сначала оглядеться, сохраняя «глаза и уши». Хотя роль полпредов в современной системе российской власти по-прежнему несет печать неопределенности. Полпредам всегда не хватало рычагов воздействия на хозяйственно-экономическую деятельность. И вот 17 июня в этом вопросе, возможно, произошли стратегические подвижки.

Новое мышление о «старых граблях»

В этот день под председательством Дмитрия Козака состоялось заседание Общественного совета при Министерстве регионального развития РФ. На нем был в целом одобрен проект Концепции совершенствования региональной политики в РФ (в открытом доступе на сайте Минрегионразвития).

80-страничный документ откровенно признает, что все усилия по реформированию громоздкой пирамиды российского государства, по большому счету, не удались: «Базовая цель региональной политики — сокращение различий социально-экономического состояния субъектов РФ — так и не достигнута». Вскрыты и причины неудачи: «Отсутствует эффективный механизм координации деятельности территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, направленный на комплексное социально-экономическое развитие регионов, создание благоприятных инвестиционных условий». Признается, что буксует реформа местного самоуправления, и прочее, прочее.

Меры исправления предложены в принципе те же, за которые власти страны рьяно берутся каждые лет двадцать, но всегда получается наоборот. Сокращение чиновничьего аппарата, федерального и регионального, усиление его эффективности и управляемости. Дальнейшие разграничения полномочий госвласти и местного самоуправления. Выбор стратегических точек развития, опираясь на условия территорий. Не дополнительная финансовая помощь региональным бюджетам, а создание условий для развития и процветания бизнеса… Этот привычный набор благих намерений упорно не срабатывает. Никогда. Может быть, потому что главный вопрос не «что делать?» — он в России традиционно не имеет ответов, а «кто станет этим руководить?». И вот на этот вопрос ответ в концепции прописан четко.

Руководство

«Механизмом повышения эффективности проведения политики федерального центра на региональном уровне может стать радикальное усиление координирующей, управляющей и контрольной роли института полномочных представителей президента РФ», — предлагают авторы концепции.

Здесь и непосредственное руководство деятельностью территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти, и координация их работы с властями регионов и муниципалитетами. Но особенно среди функций, которыми планируется наделить полпредов, стоит выделить финансовую составляющую: «Внесение в федеральные органы исполнительной власти предложений о порядке и условиях предоставления субъектам РФ субсидий из средств федерального бюджета, контроль за расходованием органами государственной власти субъектов РФ субсидий и внесение в федеральные органы исполнительной власти предложений о приостановлении (прекращении предоставления) субъектам РФ субсидий». И это при том, что концепция предлагает меньше давать регионам денег в форме федеральных трансфертов, но увеличить объемы этих самых целевых субсидий. Полпредам поручается и контроль долгосрочных целевых программ (тоже с правом прекращения). То есть полпреды из президентских «глаз и ушей» имеют перспективу превратиться в «кошельки» для регионов — они получают существенные финансовые рычаги.

Также им отдана оценка эффективности работы территориальных органов госвласти и губернаторов вплоть до «представления президенту РФ и правительству РФ предложений о применении мер ответственности и поощрения к соответствующим должностным лицам».

Пока только на бумаге

Важно даже не то, что концепция еще не принята, — даже подписанные президентом законы в России, увы, не всегда работают. Сбудется изложенное в концепции или документ ляжет под сукно, больше зависит от того, кто из влиятельных вельмож, стоящих «у трона», возьмется ее продвигать.

Пока очевидно, что в продвижении заинтересован министр Дмитрий Козак, у которого на прошлой неделе как раз состоялась встреча с президентом Дмитрием Медведевым. Козак — фигура влиятельная в команде и бывшего, и нынешнего президента. И он успел поработать полпредом в Южном округе — то есть по опыту знает ситуации, когда все видишь, а рычагов управления не хватает. Не удивительно, что его концепция усиливает полпредов (и чуть-чуть — угнетенное местное самоуправление). А между строк можно заметить и традиционное для кремлевских недоверие к губернаторам, самые сильные из которых подолгу руководят своими территориями, в которые вросли слишком глубокими корнями.

Но не стоит забывать и о причинах, породивших идею «супергубернаторов». Смысл ее в том, что премьер Владимир Путин таким образом мог бы забрать себе (у президента Медведева) еще один мощный политический ресурс. Группа «супергубернаторов», в число которых прочили Юрия Лужкова, Минтимера Шаймиева, Александра Ткачева, Александра Хлопонина и др., получив посты в правительстве, оказывалась опорой премьер-министра, а не президента, который наделяет их полномочиями. Сторонникам этой идеи может не понравиться концепция, усиливающая вертикаль молодого президента.

Поэтому еще рано делать выводы, стоит ли полпредам праздновать победу над призраком «супергубернаторов». Это покажет дальнейшая судьба «концепции Козака».

Точка зрения

Как вы оцениваете предложенный проект концепции развития региональной политики в РФ?

ЛИАНА ПЕПЕЛЯЕВА, депутат Госдумы РФ:

— Документ содержит ряд логичных и давно ожидаемых предложений. Действительно, нужно заинтересовать регионы в интенсивном социально-экономическом развитии, в обеспечении своих бюджетов доходами. Трансферты с федерального уровня не должны стимулировать иждивенческие настроения. Нужно согласиться с тем, что и в реализации властных полномочий регионы должны получить большую самостоятельность, но с одновременным возложением ответственности.

Наиболее конкретно обозначены предложения в налоговой сфере. Речь идет о сокращении федеральных льгот, изъятий по земельному налогу и налогу на имущество, о введении налога на недвижимость, большая часть которого должна пойти в местные бюджеты, о зачислении в местные бюджеты налога при упрощенной системе налогообложения. О том, что прибыль холдингов должна распределяться между субъектами РФ, в которых они действуют, говорил и президент РФ в своем последнем Бюджетном послании.

Из недостатков можно отметить то, что, как говорится в самой Концепции, на федеральном уровне, к сожалению, процесс территориального планирования так и не начат. Поэтому на региональном и местном уровнях процесс стратегического территориального планирования не имеет ориентиров.

Например, в Концепции говорится о создании в Новосибирской области транспортного узла, авиахаба. Помимо этого, лишь отмечается, что в Новосибирске существует центр инновационно-промышленной зоны. Однако Стратегия социально-экономического развития Новосибирской области до 2025 года предусматривает превращение Новосибирской области в главный инновационный центр на востоке России и в один из наиболее комфортных для проживания, труда и отдыха регион страны. Поэтому значение региона нельзя ограничивать ролью узла в транспортном коридоре.

РОСТИСЛАВ ТУРОВСКИЙ, руководитель департамента региональных исследований Центра политических технологий (г. Москва):

— Концепция утверждена Общественным советом и не имеет должного статуса, как не имела его и концепция прежнего министра Минрегионразвития Владимира Яковлева. Пока это скорее внутренний документ министерства, будет ли он утвержден на более высоком уровне, зависит от лоббистских усилий министра Дмитрия Козака.

Что касается содержания концепции, новый подход виден только в отношении института полпредов. Получается довольно интересная схема, которая отражает «двуглавый» характер федерального центра. Одновременно решаются две задачи, одна из которых выгодна президенту РФ Дмитрию Медведеву, а другая — премьер-министру Владимиру Путину.

Медведеву выгодно сохранить сам институт полпредов, потому что это его личный институт управления. Но одновременно это и подарок правительству. Если полпреды будут заниматься исполнением экономических функций, то в этом случае они будут плотно взаимодействовать с Владимиром Путиным. Получается схема двойного подчинения полпредов: формально президентских, а де-факто премьерских. Схема красивая, но воплотить ее будет непросто в силу недостаточной компетенции полпредов в сфере экономики, а также в связи с тем, что правительственная машина принятия решений находится на уровне центра — регион не предполагает активного участия третьей стороны, поэтому полпреды будут выглядеть лишним, а главное — неэффективным звеном.

Я бы не сказал, что институт полпредов станет сильнее, чем был в начале 2000-х годов, когда наблюдался пик его влияния, но по крайней мере часть растерянного влияния восстановит. Я не исключаю, что некоторые полпреды будут заниматься этаким шантажом или лоббизмом, получив экономические рычаги.